¿Cómo han cambiado las estrategias de seguridad?
Miguel Ángel Rodríguez Martínez
En columnas anteriores señalamos que la inseguridad en México no es un fenómeno reciente y que su evolución no se puede comprender únicamente a partir de acontecimientos violentos o de indicadores estadísticos. La percepción de inseguridad refleja cómo la sociedad identifica cambios en su entorno, mientras que el análisis de la amenaza permite reconocer que sus formas de operación y sus capacidades también se han transformado.
¿Cómo ha respondido el Estado mexicano a una amenaza que tampoco ha permanecido estática? Para comprenderlo es necesario revisar algunos momentos de las últimas décadas, partiendo de la evolución de estrategias, instituciones y capacidades que el propio Estado ha construido para atender condiciones de seguridad.
Durante la segunda mitad del siglo XX, el narcotráfico y la delincuencia organizada constituían una amenaza, pero sus actividades estaban principalmente vinculadas con determinadas regiones, la producción, el trasiego y el control de rutas. Las condiciones del país, dimensión de organizaciones y características de la violencia eran distintas a las actuales.
Durante la década de 1990 comenzaron los cambios. La transformación del entorno de seguridad exigió mayores niveles de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. La reforma constitucional de 1994 estableció que la seguridad pública era una función a cargo de la Federación, Estados y Municipios, y que la coordinación era esencial para establecer el Sistema Nacional de Seguridad Pública. La legislación de 1995 desarrolló este modelo y estableció bases para la profesionalización, carrera policial, intercambio de información y coordinación institucional.
También permitió identificar una realidad que continuaría presente durante las siguientes décadas: establecer atribuciones en la norma no significaba contar automáticamente con capacidades para ejercerlas. Era necesario incorporar la profesionalización, recursos, información, coordinación y procuración e impartición de justicia a un proceso que requería continuidad.
El siglo XXI trajo nuevas modificaciones a las características de amenazas. Las organizaciones criminales ampliaron sus áreas de influencia, fortalecieron capacidades y comenzaron a disputar con mayor intensidad, espacios estratégicos. El territorio adquirió una importancia distinta y, en determinadas regiones, pasó de ser una ruta de tránsito a convertirse también en un elemento de control y confrontación.
Las estrategias institucionales tuvieron que incorporar nuevas capacidades: coordinación, profesionalización, prevención, fortalecimiento de instituciones, información, tecnología, inteligencia e investigación.
A partir de 2006 se produjo un punto de inflexión. La dimensión alcanzada por la violencia generó nuevas exigencias para el Estado mexicano y amplió la participación de instituciones federales, incluidas Fuerzas Armadas, en tareas de apoyo a la seguridad pública. La reforma constitucional de 2008 y modificaciones al modelo de justicia, incorporaron elementos relacionados con la coordinación, profesionalización, evaluación, certificación e investigación.
Las estrategias de seguridad profundizaron la incorporación de inteligencia, investigación, intercambio de información, especialización y tecnología. La respuesta institucional comenzó a alejarse de una visión exclusivamente operativa para incorporar capacidades que permitieran conocer mejor las amenazas y actuar de manera más focalizada frente a problemas existentes.
A partir de 2013 y durante el periodo 2014-2018, la inteligencia, investigación, coordinación entre órdenes de gobierno, especialización policial, sistemas de información y fortalecimiento de capacidades institucionales, adquirieron mayor relevancia.
En 2019 se produjo otra transformación con la creación de la Guardia Nacional. La Estrategia Nacional de Seguridad Pública incorporó la prevención, atención de causas, construcción de paz, procuración de justicia y estrategias focalizadas regionalmente. El Programa Sectorial 2020-2024 planteó como uno de sus objetivos, mejorar condiciones de seguridad en las regiones del territorio nacional.
Este último aspecto resulta fundamental si consideramos que una capacidad nacional no necesariamente representa una competencia uniforme en todo el territorio. Las condiciones geográficas, económicas y sociales tienden a condicionar tanto la manifestación del riesgo como su capacidad institucional para responder. No enfrenta el mismo escenario una zona fronteriza que una región rural, una zona montañosa o un corredor de comunicación estratégica. Tampoco son iguales las capacidades disponibles en cada entidad. Por ello, una estrategia nacional requiere traducirse en competencias efectivas de acuerdo con condiciones reales de cada región.
La Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2024-2030, incorpora como ejes, atención a las causas, consolidación de la Guardia Nacional, fortalecimiento de inteligencia e investigación y coordinación con entidades federativas. En 2025 se expidió una nueva Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, mientras que los instrumentos de planeación para 2025-2030 y 2026-2030 mantienen como componentes relevantes: inteligencia, investigación, coordinación, profesionalización y fortalecimiento institucional.
Visto en perspectiva, el Estado mexicano ha evolucionado institucionalmente. Desde 1994 se han reformado normas, creado instituciones, modificado mecanismos de coordinación y desarrollado capacidades de profesionalización, información, inteligencia, investigación, tecnología y presencia territorial. El reto, sin embargo, se centra en una pregunta: ¿esas capacidades han evolucionado con la misma rapidez con la que ha cambiado el riesgo?
La respuesta no puede obtenerse únicamente contando instituciones, elementos desplegados, recursos o reformas aprobadas. Las propias estrategias oficiales muestran que persisten diferencias entre regiones y necesidades relacionadas con información, coordinación, profesionalización, infraestructura, tecnología e investigación.
Aquí adquieren sentido dos elementos para comprender la capacidad efectiva del Estado. El primero es la relación entre capacidades institucionales disponibles y las que ha desarrollado la amenaza en un territorio determinado. El segundo es la capacidad del Estado para articular sus propias instituciones.
La experiencia de las últimas tres décadas permite observar que las estrategias de seguridad no han permanecido estáticas. Han respondido a diferentes momentos y han incorporado nuevas instituciones, atribuciones y capacidades. Algunas líneas de acción permanecen, otras se han transformado y algunas han aparecido bajo nuevas formas.
Esto permite comprender que la seguridad no puede analizarse únicamente desde la existencia de una institución o una reforma jurídica. La verdadera capacidad se encuentra en la posibilidad de convertir atribuciones, recursos, información y coordinación en respuestas efectivas frente a riesgos concretos.
La experiencia de últimas décadas muestra que el Estado mexicano ha transformado su respuesta conforme han cambiado las condiciones de seguridad. Sin embargo, también evidencia que las capacidades construidas en una etapa pueden resultar insuficientes cuando el entorno vuelve a transformarse.
El desafío actual no consiste únicamente en continuar creando instituciones o modificando el marco jurídico. Consiste en lograr que las capacidades jurídicas, institucionales y operativas sean suficientes, especializadas, coordinadas y territorialmente adecuadas para responder a un riesgo que tampoco permanece estático y, es precisamente esta evolución de las capacidades del Estado la que nos conduce a una siguiente dimensión de la seguridad: cuando las amenazas que enfrenta México también tienen una dimensión que rebasa sus fronteras, la respuesta deja de depender exclusivamente de las capacidades nacionales y entra en el terreno de la cooperación y de las relaciones entre Estados.
Hagamos de la seguridad, una disciplina, una norma de conducta y un principio de observancia.
